Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 5927 del 10/12/2013 ha aderito ad una concezione sostanzialistica dell’art. 38, non ritenendo causa di esclusione la mancata o inesatta dichiarazione sui requisiti di moralità professionale dei rappresentanti legali delle imprese concorrenti ove questi ne siano sostanzialmente in possesso.
La vicenda trae origine da una procedura aperta indetta dall’Azienda sanitaria locale della provincia di Monza e Brianza per il servizio di fornitura e consegna a domicilio dei propri pazienti di prodotti per la nutrizione parenterale con sacche di miscela nutrizionali, per la durata di tre anni.
La procedura, articolata in due lotti, è stata aggiudicata per il lotto 2 alla Baxter s.p.a..
La società Vitalaire Italia S.p.a impugnava l’aggiudicazione specificando quale primo motivo di annullamento che l’aggiudicataria andasse esclusa poiché le dichiarazioni sui requisiti di moralità ex art. 38 non sono state rese da tutti gli amministratori muniti del potere di rappresentanza.
Orbene, il Consiglio di Stato, nell’analisi della fattispecie, si interroga, se l’esclusione debba essere disposta, solamente ove manchi il requisito sostanziale o anche laddove l’onere dichiarativo non sia stato adempiuto sul piano formale, quantunque sia dimostrata o dimostrabile per altra via la sussistenza del requisito.
Nel rispondere a tale quesito, il massimo organo di giustizia amministrativa dopo aver ricordato sia l’approccio formalistico che quello sostanzialistico, aderisce a quest’ultimo orientamento. “Sicché l’incompletezza della dichiarazione, in relazione alla mancata indicazione del nominativo di taluni degli amministratori, peraltro risultati privi di precedenti penali di ogni tipo, può essere derubricata a semplice irregolarità cui, almeno in questo caso, sarebbe sproporzionato ricollegare l’esclusione dalla procedura”.
Di seguito il testo integrale della Sentenza
Consiglio di Stato n. 5927 del 10/12/2013
N. 05927/2013REG.PROV.COLL.
N. 06267/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6267 del 2013, proposto da:
Vitalaire Italia S.p.a. in proprio e quale Mandante dell’A.t.i. con Farmacia Dott. Metalla
S.n.c.. di Dott. Celeste Metalla & C., rappresentata e difesa dagli avv. ti Diego Vaiano e
Raffaele Izzo, con domicilio eletto presso il primo di essi in Roma, Lungotevere Marzio,
3;
contro
Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Monza e Brianza, in persona del Direttore pro
tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Leonardo Salvemini, con domicilio eletto presso
Milena Conti in Roma, via Fossato di Vico, 10;
nei confronti di
Baxter S.p.a., rappresentata e difesa dagli avv. ti Mario Sanino e Riccardo Arbib, con
domicilio eletto presso il primo di essi in Roma, viale Parioli, 180;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO: sezione III n. 1933/2013, resa tra le
parti, concernente l’affidamento del servizio triennale di fornitura e consegna al domicilio
dei pazienti di prodotti per nutrizione parenterale con sacche di miscele nutrizionali pronte
all’uso e con sacche pre-miscelate su prescrizione personalizzata
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di
Monza e Brianza e della Baxter S.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 novembre 2013 il Cons. Hadrian Simonetti,
uditi per le parti gli avvocati Vaiano e Arbib su delega di Salvemini e di Sanino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’Azienda sanitaria locale della provincia di Monza e Brianza ha indetto una procedura
aperta per il servizio di fornitura e consegna a domicilio dei propri pazienti di prodotti per
la nutrizione parenterale con sacche di miscela nutrizionali, per la durata di tre anni.
La procedura, articolata in due lotti, è stata aggiudicata per il lotto 2 alla Baxter s.p.a..
2. L’odierna appellante, seconda classificata con uno scarto di poco più di un punto di
differenza dalla prima ed unica altra partecipante per il lotto 2, ha impugnato
l’aggiudicazione deducendo due motivi di annullamento.
2.1. Con il primo, relativo alla violazione dell’art. 38 del Codice dei contratti, assume che
la Baxter andasse esclusa dalla gara a motivo del fatto che le dichiarazioni sui requisiti di
moralità non sarebbero state rese da tutti gli amministratori muniti del potere di
rappresentanza, essendo state omesse da parte, o comunque per conto, sia
dell’amministratore delegato che del Presidente del c.d.a., di cui non erano stati indicati
neppure i nominativi.
2.2. Con il secondo contesta l’attribuzione dei punteggi per l’offerta tecnica, nella parte in
cui la Commissione di gara le ha attribuito all’Ati ricorrente un solo punto per la voce
“logistica sedi operative/centri di assistenza”, motivando in ragione del fatto che tale
concorrente non avrebbe documentato il possesso delle autorizzazioni per ciascuna delle
sedi operative da essa indicate.
3. Il Tar ha respinto il ricorso giudicando infondati entrambi i motivi: il primo, sul
presupposto che la dichiarazione resa da Baxter fosse stata predisposta seguendo le
indicazioni della stazione appaltante; il secondo, sul rilievo che il valore aggiunto da
riconoscere all’autorizzazione trovasse il suo fondamento negli atti di gara.
4. Con il presente appello è censurata la sentenza riproponendo e specificando le censure
già dedotte in primo grado.
4.1. Quanto alla dedotta violazione dell’art. 38 si sottolinea come, diversamente da quanto
ritenuto dal Giudice di primo grado, la stazione appaltante non avesse fornito né
predisposto alcun modello di dichiarazione, cui imputare l’errore commesso
dall’aggiudicataria.
4.2. Quanto alla valutazione delle offerte tecniche da parte della commissione, si contesta,
come irragionevole, l’attribuzione di un solo punto, su sei disponibili, per la logistica delle
sedi operative e dei centri di assistenza di cui all’art. 11 del capitolato, assumendo che per
essi non fosse necessaria l’autorizzazione richiesta espressamente invece per le officine di
produzione e i depositi delle sacche per nutrizione parenterale e che, dato il numero
elevato dei centri indicati, il punteggio dovesse essere quanto meno di 4 punti, tale quindi
da determinare un diverso esito della gara.
4.3. Si sono costituite l’Azienda sanitaria e la Baxter, replicando con articolate memorie
difensive, quest’ultima esibendo anche i certificati del casellario giudiziale relativi agli
amministratori che non avrebbero reso le dichiarazioni di cui all’art. 38.
4.4. Rinviato l’esame dell’istanza cautelare sull’accordo delle parti, all’udienza pubblica del
7.11.2013, in vista della quale le parti hanno depositato memorie aggiuntive, la causa è
passata in decisione.
5. Il primo motivo dell’appello è infondato.
5.1. Come noto, è assai dibattuta la questione generale relativa alle conseguenze della
violazione dell’art. 38, co.2, in tema di dichiarazioni sostitutive attestanti il possesso dei
requisiti di moralità indicati al co. 1, con riferimento a tutte quelle ipotesi, non infrequenti nell’esperienza pratica, nelle quali il concorrente possiede il requisito ma non lo ha
dichiarato in maniera corretta o completa. Ci si interroga, infatti, se l’esclusione debba
essere disposta, solamente ove manchi il requisito sostanziale o anche laddove l’onere
dichiarativo non sia stato adempiuto sul piano formale, quantunque sia dimostrata o
dimostrabile per altra via la sussistenza del requisito.
5.2. Alla luce del disposto del citato art. 38 co. 2 (e, prima ancora, dell’art. 45 della
direttiva 18/2004/CE), che nel prescrivere l’adempimento formale nulla stabilisce
espressamente in ordine alle conseguenze della sua eventuale violazione, uno degli
orientamenti formatisi sul punto suggerisce di dare rilievo (anche) alle previsioni della lex
specialis e di valutare, quindi, se un’eventuale violazione delle modalità di attestazione
circa il possesso dei requisiti in questione sia sanzionata o meno con l’esclusione.
5.3. Ciò posto in linea generale, nel caso di specie – ove non è contestato né contestabile il
possesso del requisito (v. certificati del casellario giudiziale prodotti) ma solo il modo, più
o meno esaustivo, in cui è stato adempiuto l’onere formale – deve rilevarsi come le
prescrizioni del bando e del disciplinare fossero piuttosto generiche al riguardo, laddove
imponevano al legale rappresentante della ditta offerente o al procuratore autorizzato
dell’impresa concorrente di dichiarare ” di non trovarsi in alcuna delle situazioni di
esclusione di cui all’art. 38″, senza ulteriori precisazioni o distinzioni.
5.4. Vi era quindi l’indicazione di modalità di adempimento assai semplificate, forse
persino eccessivamente semplificate, cui in effetti la controinteressata si è conformata
nella presentazione della domanda di partecipazione. Sicché l’incompletezza della
dichiarazione, in relazione alla mancata indicazione del nominativo di taluni degli
amministratori, peraltro risultati privi di precedenti penali di ogni tipo, può essere
derubricata a semplice irregolarità cui, almeno in questo caso, sarebbe sproporzionato
ricollegare l’esclusione dalla procedura.
5.5. Non senza aggiungere che, almeno nel caso di specie, una simile semplificazione nella
redazione della domanda, peraltro all’apparenza promossa dalla stessa stazione appaltante,
non deve aver impedito alla stessa di effettuare i controlli di rito con la necessaria
tempestività, dal momento che nel corso della gara era stato acquisito il certificato
camerale e che attraverso il suo esame ed i relativi riscontri si poteva avere agevole
conferma sull’effettivo rispetto dell’art. 38 da parte del concorrente in questione.
6. Il secondo motivo di appello investe l’assegnazione dei punteggi relativamente alle
offerte tecniche, ambito in cui è maturato il distacco, significativo, tra la Baxter e la
Vitalaire, che ha poi determinato l’esito finale della procedura, neutralizzando il maggiore
ribasso economico offerto invece dalla seconda.
6.1. Il (solo) profilo in contestazione attiene al punteggio assegnato ai due concorrenti per
la parte relativa alla “Logistica sedi operative/centri di assistenza”, dove, dei sei punti
disponibili, Baxter ne ha ottenuti quattro e la Vitalaire solamente uno. La Commissione ha
motivato tale differenza in ragione del fatto che mentre Baxter sarebbe presente in almeno
sei regioni italiane, Vitalaire avrebbe dimostrato la propria presenza solamente in
Lombardia. Ciò sul rilievo – si legge nel verbale del 29.5.2012 – che “Per nessuna delle
sedi operative/centro di assistenza, ad eccezione della sede di Trezzano in Lombardia, è
stata prodotta documentazione di autorizzazione al deposito”.
6.2. La motivazione, a chiarimento del punteggio numerico, è contestata dall’appellante
facendo leva sulla distinzione tra centri operativi e luoghi di deposito e produzione delle
sacche, sottolineando come l’autorizzazione fosse richiesta solo per i secondi.
Replica la difesa della controinteressata osservando come, sebbene l’autorizzazione non
fosse prevista come requisito di ammissione anche per i centri operativi, tuttavia la sua
presenza valeva pur sempre a comprovare una capacità operativa (al di fuori del territorio
di competenza della Asl banditrice) altrimenti solamente dichiarata ma non dimostrata
dalla Vitalaire, neppure in altre forme. 6.3. Così riassunte in sintesi le contrapposte deduzioni, reputa il Collegio che, se è vero
che la legge di gara non richiedeva che i centri operativi fossero distintamente
“autorizzati”, è vero anche che il centro operativo privo di un qualunque titolo e non
coincidente con un luogo di deposito e produzione delle sacche, perde non poco della sua
rilevanza in funzione di garanzia, a beneficio dei pazienti in cura, che la fornitura della
terapia e del relativo servizio potrà avvenire, alle stesse condizioni, anche in regioni
italiane differenti da quella dove ha sede l’Asl.
Sulla base di tale considerazione, ad onta dell’elevato numero di centri operativi indicati
nella propria disponibilità dalla Vitalaire, poiché tale disponibilità non è stata dimostrata in
atti ed è anzi contestata da Baxter sulla base di rilievi all’apparenza non implausibili (cfr.
memoria del 5.9.2013 a p. 27), la differenza di punteggio riconosciuta dalla Commissione
non è priva di ragionevolezza.
7. In conclusione, per tali ragioni, l’appello è infondato e va respinto.
8. Vi sono sufficienti motivi per compensare le spese di lire, essenzialmente in ragione dei
contrasti giurisprudenziali sorti in ordine alla lettura dell’art. 38 co. 2 del Codice dei
contratti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2013 con
l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Vittorio Stelo, Consigliere
Angelica Dell’Utri, Consigliere
Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/12/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
29 Gennaio 2014
