Nuovo Codice di giustizia contabile: ecco le principali novità

E’ stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recante “Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124” della legge di riforma della P.A. del Ministro Madia. (G.U. n. 209 del 7 settembre 2016).

Il nuovo codice, in vigore dal 7 ottobre 2016, disciplina l’esercizio della giurisdizione della Corte dei conti nelle seguenti materie (art. 1):

• giudizi di conto (conti degli agenti contabili dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni);
• giudizi di responsabilità amministrativa per danno all’erario;
• altri giudizi in materia di contabilità pubblica;
• giudizi in materia pensionistica;
• giudizi aventi per oggetto l’irrogazione di sanzioni pecuniarie;
• altri giudizi nelle materie specificate dalla legge.

Gli organi della giustizia contabile sono:

• le sezioni giurisdizionali regionali;
• le sezioni di appello;
• le sezioni riunite in sede giurisdizionale;
• le sezioni riunite in speciale composizione della Corte dei conti.

Il Codice, in particolare, è suddiviso in VII parti:

• parte I dedicata alle disposizioni generali: principi e organi della giurisdizione contabile (organi e competenza; astensione e ricusazione del giudice; le parti e i difensori; gli atti e i provvedimenti del processo).
• parte II contiene le disposizioni che regolano lo svolgimento delle fasi dei giudizi di responsabilità:
• la fase preprocessuale: la disciplina della denuncia di danno erariale, l’apertura del procedimento e lo svolgimento della fase istruttoria (richieste di documenti e informazioni; esibizioni di documenti; audizioni personali; ispezioni e accertamenti; sequestro documentale e consulenze tecniche; invito a fornire deduzioni ed eventuale archiviazione);
• le azioni a tutela del credito erariale: a tal fine il pubblico ministero può esercitare tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, compresi i tipici mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale: azione surrogatoria, azione revocatoria e sequestro conservativo;
• il rito ordinario: la disciplina dell’atto di citazione, la costituzione del convenuto e la comparsa di risposta, lo svolgimento dell’udienza, i mezzi di prova e la consulenza tecnica d’ufficio, la deliberazione;
• i giudizi dinanzi alle sezioni riunite: le sezioni giurisdizionali d’appello possono deferire alle sezioni riunite in sede giurisdizionale la soluzione di questioni di massima, d’ufficio o anche a seguito di istanza formulata dal procuratore generale o da ciascuna delle parti del giudizio d’impugnazione; il presidente e il procuratore generale possono deferire alle sezioni riunite in sede giurisdizionale la risoluzione di questioni di massima oppure di questioni di diritto che abbiano dato luogo, già in primo grado, ad indirizzi interpretativi o applicativi difformi;
• i riti speciali: rito abbreviato, rito monitorio e il giudizio relativo a relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria;
• parte III stabilisce le regole del giudizio sui conti (giudizio per la resa dl conto e giudizio sul conto);
• parte IV regola i giudizi pensionistici (ricorsi pensionistici civili, militari e di guerra);
• parte V è dedicata agli altri giudizi su istanza di parte;
• parte VI disciplina i giudizi di impugnazione (appello, opposizione di terzo, revocazione e ricorso per cassazione per soli motivi di giurisdizione);
• parte VII si occupa dell’interpretazione del titolo giudiziale, dell’esecuzione e del giudizio di ottemperanza.

Significativi elementi di novità:

-sul fronte dei giudizi di responsabilità per danno erariale sono stati recepiti i principi del “giusto processo”, ossia il principio di civiltà minimo per ogni democrazia della parità delle parti in sede di contraddittorio processuale;

-sono state formulate norme per rendere più certa l’esecuzione delle sentenze di condanna

– al Pubblico Ministero contabile, vero motore dell’azione contabile, poi spetta il nuovo onere di svolgere attività di indagine non solo per provare gli elementi costitutivi della responsabilità erariale, ma anche per accertare gli elementi che escludono la responsabilità del soggetto tratto a giudizio contabile;

-l’obbligo di motivazione degli atti istruttori, pena la loro nullità, denota un quadro più ampio per le tutele difensive sin dalla fase istruttoria dei giudizi con possibilità di fare ricorso anche ai riti alternativi e ai riti semplificati, al fine di provocare una riduzione del volume del contenzioso, e ciò in parallelo con gli istituti della mediazione e conciliazione già introdotti per la giustizia civile e per quella tributaria.

-questi provvedimenti, quali ad esempio l’invito a dedurre, cioè il tipico atto attraverso il quale un presunto responsabile è reso edotto del fatto che è in atto, a suo carico, un’indagine per danno erariale, potrà essere assolto, anche nel giudizio contabile, con lo strumento della PEC così come disciplinato dalla regole tecniche adottate con Decreto del Presidente della Corte dei Conti n. 98 del 2015, in vigore già dai primi mesi del 2016;

-la parte chiamata in giudizio ha diritto di essere sentita con l’assistenza dell’avvocato e, dopo l’invito a dedurre, che potrà essere fatto con PEC, ha diritto di accedere a tutti gli atti del fascicolo istruttorio, ma non potrà, però, ancora accedervi in via telematica ed estrarlo in formato telematico.

-Riconoscimento di ampi poteri al P.M. che potrà accedere agli atti sui siti delle Pubbliche amministrazioni che, in particolare dopo gli ultimi interventi normativi, come ad esempio quelli del FOIA, consentono di verificare online la maggior parte dei documenti che caratterizzano l’attività di una P.A., ma tuttavia non è stata prevista e disciplinata la possibilità di accesso da parte del P.M. agli atti, sottratti all’accesso del FOIA, tramite il sistema SPID. Appare evidente che, rispetto al sistema precedente  risalente agli anni trenta,  con la riforma, sono stati fatti alcuni passi avanti sotto il profilo delle tutele, ma per il digitale solo qualche timido accenno.

Tra i criteri di delega dell’art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino della procedura dei giudizi innanzi la Corte dei conti erano indicati quelli di:

– disciplinare lo svolgimento dei giudizi tenendo conto della peculiarità degli interessi pubblici oggetto di tutela e dei diritti soggettivi coinvolti, in base ai principi della concentrazione e dell’effettività della tutela e nel rispetto del principio della ragionevole durata del processo anche mediante il ricorso a procedure informatiche e telematiche (lett. b);

– disciplinare le azioni del pubblico ministero, nonché le funzioni e le attività del giudice e delle parti, attraverso disposizioni di semplificazione e razionalizzazione dei principi vigenti in materia di giurisdizione del giudice contabile e di riparto delle competenze rispetto alle altre giurisdizioni (lett. c);

– riordinare le disposizioni processuali vigenti integrandole e coordinandole con le norme e i principi del Codice di procedura civile relativamente ai seguenti aspetti: 1) i termini processuali, il regime delle notificazioni, delle domande ed eccezioni, delle preclusioni e decadenze, dell’ammissione ed esperimento di prove, dell’integrazione del contraddittorio e dell’intervento di terzi, delle riassunzioni anche a seguito di translatio, in conformità ai principi della speditezza procedurale, della concentrazione, della ragionevole durata del processo, della salvaguardia del contraddittorio tra le parti, dell’imparzialità e terzietà del giudice (lett. l);

– la disciplina dei termini per la revocazione in conformità a quella prevista dal Codice di procedura civile in ossequio ai principi del giusto processo e della durata ragionevole dello stesso (lett. m).

Inoltre, anche se non fu espresso alcun richiamo esplicito nei confronti degl’altri principi fondanti il giusto processo contabile enunciati dall’art. 111 Cost., quali ad esempio la garanzia del contraddittorio, la parità delle parti, la terzietà e l’imparzialità del giudice, tuttavia il legislatore delegato ha indicato tra gli obiettivi del testo normativo proposto:

– il rafforzamento delle garanzie della difesa, assicurando una partecipazione piena dei presunti responsabili, anche nella fase istruttoria e preprocessuale, e introduzione nel giudizio di responsabilità dei principi del c.d. “giusto processo”;

– termini certi per la prescrizione;

– garanzie di trasparenza e tempestività nella procedura di archiviazione.

In tal modo, secondo la relazione della PCM, si è inteso introdurre nel processo contabile, e nelle sue diverse declinazioni, i necessari adeguamenti di ordine formale e sostanziale per adeguare le norme vigenti alle esigenze di certezza, alla tutela della difesa e alle altre garanzie processuali proprie dell’ordinamento costituzionale italiano; si è quindi voluto realizzare l’estensione dei principi del giusto processo e della parità di trattamento delle parti ai procedimenti di tipo contabile. Il conseguente rafforzamento dei diritti della difesa e l’attuazione del principio di garanzia che vuole l’accertamento della verità storica quale valore assoluto anche nella tutela delle ragioni dell’erario, costituiscono benefici collettivi assicurati dall’attuazione della riforma.